雄安新區(qū)：千年規(guī)劃慮宜遠(yuǎn) 產(chǎn)業(yè)集聚路且長(zhǎng)
2017年4月1日,中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)通知,決定設(shè)立河北雄安新區(qū),范圍涵蓋河北省雄縣、容城、安新及周邊區(qū)域。據(jù)報(bào)道,新區(qū)起步區(qū)面積約100平方公里,中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里,遠(yuǎn)期控制區(qū)面積約2000平方公里。雄安新區(qū)定位為“繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū),是千年大計(jì)、國(guó)家大事”。
區(qū)域定位及產(chǎn)業(yè)設(shè)置
從位置選擇看,北京諸多衛(wèi)星城生活和工作區(qū)域嚴(yán)重錯(cuò)配,導(dǎo)致巨量的“鐘擺式”通勤需求。雄安新區(qū)選址“既不太遠(yuǎn),也不太近”,在避免城市通勤干擾的同時(shí),亦能保護(hù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從自然環(huán)境看,作為河北省的重要生態(tài)地區(qū),白洋淀是海河平原最大的淡水湖,適宜作為新區(qū)的“后花園”。從歷史遺留看,雄安新區(qū)沒(méi)有嚴(yán)重的歷史包袱,可以視為一張白紙。從空間可擴(kuò)展性看,北京西南的“京保石”一線地域廣闊,后續(xù)發(fā)展?jié)摿Υ?。北京、天津、雄?“京三角”擬成為京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的核心區(qū)域。
與其他國(guó)家級(jí)新區(qū)相比,雄安新區(qū)的定位頗為不同。首先,雄安新區(qū)是疏解北京非首都功能的集中承載地,重點(diǎn)是承接北京非首都功能疏解和人口轉(zhuǎn)移。第二,雄安新區(qū)將著重突出制度、科技、創(chuàng)業(yè)環(huán)境的改革創(chuàng)新。在其他新區(qū)的建設(shè)上,要素聚集并不罕見(jiàn)。很多地區(qū)不乏高校遷址、產(chǎn)業(yè)搬遷的案例。但是,制度創(chuàng)新,尤其是中央層面牽頭的制度創(chuàng)新嘗試,應(yīng)屬雄安新區(qū)的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。第三,與設(shè)立地區(qū)“增長(zhǎng)極”的目的不同,雄安新區(qū)是要將北京一地獨(dú)大的單極化增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎帱c(diǎn)多極化模式,在“長(zhǎng)三角”、“珠三角”之外,再造一個(gè)“京三角”。
從產(chǎn)業(yè)布局看,雄安新區(qū)未來(lái)的發(fā)展方向應(yīng)是央企總部的聚集地。結(jié)合相關(guān)行業(yè)的行政事業(yè)單位,如各類行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)要素交易所,變成各行業(yè)管理的牽頭協(xié)調(diào)區(qū)域。雄安新區(qū)一方面有在京高校和研究資源作為人才和技術(shù)支撐,另一方面有大量央企作為產(chǎn)業(yè)試點(diǎn),理論上是“產(chǎn)研結(jié)合”的完美方式。但是,單純以行政劃撥方式向雄安新區(qū)置入創(chuàng)新要素,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保證人才和產(chǎn)業(yè)落地生根。作為補(bǔ)充,配套的制度創(chuàng)新必不可少。
從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展看,雄安新區(qū)的發(fā)展思路與北京通州區(qū)和天津?yàn)I海新區(qū)已成錯(cuò)位互補(bǔ)之勢(shì)。在多數(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,三地各具特色,可以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。但在以建立科技創(chuàng)新中心作為支柱,以及發(fā)展金融創(chuàng)新方面,三地勢(shì)必存在相關(guān)要素的協(xié)調(diào)。
規(guī)劃到實(shí)踐之路依然曲折
雄安新區(qū)從規(guī)劃到實(shí)踐之路依然漫長(zhǎng)。首先,當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題仍然較為突出。一方面白洋淀無(wú)論水體充裕程度還是水質(zhì)情況都不容樂(lè)觀;另一方面周邊石家莊、保定、衡水、邢臺(tái)等地空氣質(zhì)量在全國(guó)排名墊底。環(huán)境治理需求顯著。第二,諸多新城發(fā)展不力的前車之鑒歷歷在目。盡管行政力量能夠主導(dǎo)資源搬遷,但真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域自主發(fā)展,仍然是各經(jīng)濟(jì)主體自然選擇的結(jié)果。
1. 雄安新區(qū)面臨的環(huán)境問(wèn)題
“水會(huì)九流,堪擬碧波浮范艇。荷開(kāi)十里,無(wú)勞魂夢(mèng)到蘇堤?！边@是白洋淀在文人眼中的婀娜身影。但實(shí)際上,白洋淀無(wú)論從水體充裕程度還是水質(zhì)情況都不容樂(lè)觀。歷史上,共有九大河流匯入白洋淀,史稱“九河入梢”。但到今天,一方面上游水庫(kù)大量建設(shè),使得“入梢”的河流多數(shù)斷流,另一方面白洋淀天然面積廣大,水深較淺,使得每年水域蒸發(fā)量驚人。白洋淀如今只能不斷依靠上游水庫(kù)和跨流域補(bǔ)水,才能保證不至干涸。同時(shí),淀內(nèi)常年水箱養(yǎng)殖造成水體嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化。周邊安新縣賴以生存的有色金屬加工、制鞋行業(yè)、羽絨行業(yè)也使得每年大量污水排入白洋淀。水體中主要污染物為總磷、化學(xué)需氧量、高錳酸鹽等(表1),就是過(guò)度養(yǎng)殖和化工排污的最好見(jiàn)證。環(huán)保部曾經(jīng)在2015年對(duì)保定市進(jìn)行過(guò)專項(xiàng)約談,要求當(dāng)年六月完成治污。
不僅是水質(zhì)問(wèn)題,空氣質(zhì)量問(wèn)題同樣不容忽視。在國(guó)內(nèi)各主要城市PM2.5濃度排名中,石家莊、保定、衡水、邢臺(tái)等地赫然位列全國(guó)前十。這些城市均處于北京市未來(lái)重要的發(fā)展方向“京保石”一線。該地區(qū)目前仍然處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為落后,高污染、高耗能企業(yè)為主的發(fā)展階段。因此,治理大氣污染不僅僅需要降低排放,更需要從根本上提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)等級(jí)。在成本之外,增強(qiáng)其他方面的核心競(jìng)爭(zhēng)力尤其重要。但是,區(qū)域產(chǎn)業(yè)格局的形成并非一蹴而就,去化和轉(zhuǎn)型都需要大量工作作為鋪墊。對(duì)污染企業(yè)如何關(guān)停,在業(yè)人員如何安置,都將是擺在各級(jí)政府面前的重大難題。
2.避免新區(qū)發(fā)展不力的前車之鑒
近十年來(lái),產(chǎn)業(yè)新城概念在各地層出不窮。國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)新城遍地開(kāi)花。這其中不乏濱海新區(qū)等一批成功案例,也不乏曹妃甸等反面案例。雄安新區(qū)定位之高,規(guī)劃之長(zhǎng)遠(yuǎn),為十年來(lái)所罕見(jiàn)。雄安應(yīng)吸取其他地區(qū)的失敗教訓(xùn),以避免重蹈覆轍。
首先,前期發(fā)展期望較高,使得巨量基建項(xiàng)目上馬。每個(gè)新區(qū)在設(shè)立之初都帶有大量政策扶持和強(qiáng)烈的擴(kuò)張意愿。以曹妃甸為例,該地定位國(guó)家首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)石化產(chǎn)業(yè)基地、國(guó)家智慧城市試點(diǎn)和綜合保稅區(qū),先后實(shí)際投資超過(guò)4000億。大量的基建項(xiàng)目由于不產(chǎn)生收入,建設(shè)費(fèi)用只能由當(dāng)?shù)刎?cái)政承擔(dān)。在產(chǎn)業(yè)無(wú)法落地的情況下,新城財(cái)政無(wú)異于無(wú)源之水。巨額財(cái)務(wù)成本成為了當(dāng)?shù)氐某林刎?fù)擔(dān)。
第二,規(guī)劃者對(duì)宏觀環(huán)境和當(dāng)?shù)刭Y源稟賦判斷錯(cuò)誤,使得規(guī)劃產(chǎn)業(yè)無(wú)法最終落地。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外宏觀環(huán)境正處于加速動(dòng)蕩時(shí)期,舊產(chǎn)業(yè)被淘汰,新產(chǎn)業(yè)逐步崛起。因此,各地新區(qū)都在引進(jìn)新產(chǎn)業(yè)方面投入了大量精力,且不乏有一批新區(qū)要以新興產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展支柱。但實(shí)際上,多數(shù)新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路完全不同。其對(duì)土地、投資的需求遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),需要摒棄原有的資源密集和資本密集型發(fā)展思路,更多地轉(zhuǎn)向人才密集型。以硅谷等地為例,真正的高科技產(chǎn)業(yè)園往往是“小而美”的。但是,受制于發(fā)展慣性,各地建設(shè)所謂高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園依然慣于大規(guī)模批地、大規(guī)模投資、大規(guī)?；?而不考慮當(dāng)?shù)厥欠裼形瞬诺姆A賦優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前流行的“大數(shù)據(jù)新城”等,往往是以高技術(shù)之名,行地產(chǎn)、基建之實(shí)。從實(shí)際的產(chǎn)業(yè)規(guī)?？?即便把周邊地區(qū)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)都置于其中,也很難撐起一座規(guī)劃達(dá)到數(shù)千平方公里的城市。因此,這種模式往往最終只促成了當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)的短暫繁榮,留下的是一座座空城。
第三,把吸引人才簡(jiǎn)單落實(shí)為高校新校區(qū)建設(shè)。人才流動(dòng)最終看中的是工作機(jī)會(huì)、教育、醫(yī)療配套。這就要求新區(qū)不僅要產(chǎn)業(yè)落地,而且要配套相對(duì)成熟的幼小初高教育和醫(yī)療體系。但是,產(chǎn)業(yè)落地一方面非一日之功,另外也非行政命令所能左右。因此為了盡快落實(shí)人才戰(zhàn)略,各地往往采取讓當(dāng)?shù)馗咝＝ㄔO(shè)新校區(qū)的方式進(jìn)駐。但實(shí)際上,高校新校區(qū)通常位置偏遠(yuǎn)、占地廣闊,更多承擔(dān)了本科生的教育。高校核心的科研職能往往難以外遷。一方面老校區(qū)提供的科研場(chǎng)所往往已足夠使用,在城中心開(kāi)展各種科研交流活動(dòng)亦更加便利;另一方面新區(qū)的生活環(huán)境難以與中心城區(qū)相提并論,科研人員的家屬就業(yè)、子女入學(xué)、老人就醫(yī)問(wèn)題均難以在新區(qū)解決。因此,從諸多新區(qū)引進(jìn)高校的效果看,不僅優(yōu)秀教師和科研人員難以留住,學(xué)生也大多完成學(xué)業(yè)便選擇離開(kāi)。行政力量主導(dǎo)的科研機(jī)構(gòu)搬遷工作,依然要將落實(shí)產(chǎn)業(yè)作為最重要一環(huán)。
