宅基地“三權(quán)分置”打破“人地捆綁”
宅基地“三權(quán)分置”的正式提出，不僅為新時期宅基地制度頂層設(shè)計奠定了基礎(chǔ)，也為城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等自由流動創(chuàng)造了條件。
2018年中央一號文件明確提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。
中央在正式文件中首次提出宅基地“三權(quán)分置”，旨在加快補足農(nóng)地制度（承包耕地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、以宅基地為主的集體非經(jīng)營性建設(shè)用地）改革中宅基地這塊最短板，增強新時期農(nóng)村發(fā)展新動能。
農(nóng)村宅基地制度由來已久
我國農(nóng)村土地主要分為農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地（宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、公益性公共設(shè)施用地）以及其他土地。
其中，農(nóng)村宅基地在我國已經(jīng)有很長的歷史了。早在合作化運動發(fā)展到農(nóng)村人民公社階段，就伴生了宅基地制度?！罢厥褂脵?quán)”概念1963年3月在《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》中首次出現(xiàn)。不過，彼時農(nóng)民并非唯一被允許擁有宅基地的群體，部分城鎮(zhèn)居民也擁有宅基地。
1998年《土地管理法》頒布后，之前城鎮(zhèn)居民的宅基地使用權(quán)變成了城市建設(shè)用地使用權(quán)。此后，農(nóng)村宅基地（簡稱“宅基地”）被劃為農(nóng)村“非經(jīng)營性建設(shè)用地”。關(guān)于宅基地使用權(quán)的買賣，則由1950年頒布的《土改法》中的“土地所有權(quán)的買賣”，演化為《中華人民共和國憲法修正案》（1988年）中的“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”。
2007年頒布的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為在農(nóng)村集體土地之上建立的用益物權(quán)。鑒于宅（私有）、基（集體所有）處于分割狀態(tài)，規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體法律法規(guī)迄今未出臺，實踐中宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要表現(xiàn)為政府征地。
迄今，宅基地的主要功能是保障農(nóng)民居住，宅基地及農(nóng)房的資產(chǎn)資本功能受到抑制，宅基地的物權(quán)權(quán)能依舊處于殘損狀態(tài)。
現(xiàn)行宅基地制度面臨一些問題
從上文可以看出，我國現(xiàn)行宅基地制度面臨一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是人地捆綁，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格是獲得本村宅基地使用權(quán)的必要條件。在農(nóng)村人口不可逆轉(zhuǎn)的城市化進程中，宅基地使用權(quán)的配給制度已失去意義，不僅不利于農(nóng)地資源的集約節(jié)約利用，甚至加劇了“人地捆綁”，成為城市化進程的羈絆，農(nóng)村戶籍成為香餑餑就是明證。
二是轉(zhuǎn)讓限制，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制政策與轉(zhuǎn)讓需求之間的矛盾日益尖銳。1986年，“保護耕地”上升為一項基本國策。1999年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)房不得向城市居民出售。次年10月，《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。
三是其他權(quán)能限制，比如限制收益權(quán)與處分權(quán)抑制了宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)資本功能。《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但只明確規(guī)定其權(quán)能包括占有和使用，未對收益權(quán)與處分權(quán)作出規(guī)定。由于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于本村集體經(jīng)濟組織成員之間，交易者的同質(zhì)性導(dǎo)致實際發(fā)生的合法交易極為稀少，流動性不足直接限制了宅基地使用權(quán)的價值。
四是權(quán)利存續(xù)期不明，宅基地使用權(quán)的物權(quán)性與福利性并存。即宅基地使用權(quán)“一級市場”取得的福利性與“二級市場”取得的多樣性（繼承、交易等），這一現(xiàn)狀正是2018年一號文件中提出的探索“資格權(quán)”與“使用權(quán)”的背景與切入點。同時宅基地使用權(quán)作為物權(quán)，卻無使用期限限制，農(nóng)房與國有土地上所建的、具有自由交易功能的商品房明顯不同，凸顯其土地使用期限優(yōu)勢，也正是城里人趨之若鶩的重要原因之一。
總之，我國農(nóng)村宅基地制度以“人地捆綁”“宅基分割”“限制流轉(zhuǎn)”“無償使用”為其主要特征，該制度不僅早已脫離了“人地分離”的現(xiàn)實，且在城鎮(zhèn)化進程中宅基地占地面積不降反升，農(nóng)宅資產(chǎn)閑置和農(nóng)地資源浪費日趨嚴重。有數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)村宅基地約2億畝，其中大量被閑置。
我國宅基地制度改革逐步開展
近年來，隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步伐加快，城鄉(xiāng)一體化進程提速，黨中央、國務(wù)院加快了補足農(nóng)地制度改革短板宅基地制度的改革戰(zhàn)略部署。
2015年一號文件提出“穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點”。在確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，按照中央統(tǒng)一部署，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革。同年1月，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》由中共中央辦公廳和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，我國宅基地制度改革正式進入試點階段。7月，宅基地改革試點工作在全國33個區(qū)縣試點實施。
2016年中央一號文件進一步提出了“加快推進農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”“完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機制”。3月，國務(wù)院六部委聯(lián)合頒發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》。同年9月后，宅基地改革試點進入統(tǒng)籌推進階段。
2017年中央一號文件對落實宅基地集體所有權(quán)、維護農(nóng)戶宅基地占有和使用權(quán)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。2017年11月20日，習(xí)近平總書記主持召開的十九屆中央深改組第一次會議，強調(diào)指出：拓展宅基地制度改革試點不得以買賣宅基地為出發(fā)點。
緊接著，今年的“一號文件”正式提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。
宅基地“三權(quán)分置”是重要突破
宅基地的“三權(quán)分置”與集體土地承包經(jīng)營權(quán)分置相似，即在保持宅基地集體所有權(quán)的不變情況下，鼓勵以農(nóng)村住宅和使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、租賃、抵押等方式獲取財產(chǎn)性收入，其核心或突破點是對宅基地居住功能之外的資產(chǎn)資本功能的進一步認定。
不過，宅基地“三權(quán)分置”與承包地“三權(quán)分置”的不同在于，承包地的經(jīng)營權(quán)鼓勵流轉(zhuǎn)、鼓勵適度集中，而宅基地并不鼓勵集中到少數(shù)人手里。
總體上看，現(xiàn)行宅基地制度改革中兼顧農(nóng)地資產(chǎn)性（于個體）與資源性（于整體）的制度框架尚不清晰，如今中央一號文件的相關(guān)規(guī)定，為新時期宅基地制度框架的建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)。下一步在改革試點中要認真開展宅基地“三權(quán)分置”、特別是農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的法理研究，探索宅基地“三權(quán)分置”具體形式，鼓勵各地結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的辦法，加快形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗。
總之，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的正式提出，不僅為新時期宅基地制度頂層設(shè)計奠定了基礎(chǔ)，也為城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等自由流動創(chuàng)造了條件。
