土地市場持續(xù)火爆 雙軌制供應會消失嗎？
財政部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年1-4月國有土地使用權(quán)出讓收入17958億元，同比增長40.7%。同時，來自中國土地勘測規(guī)劃院的數(shù)據(jù)顯示，2018年一季度，全國106個主要監(jiān)測城市土地供應面積4.28萬公頃，達到2016年以來同期供應高值。
這種勢頭似乎是去年土地市場熱度的延續(xù)。從財政部數(shù)據(jù)來看，2017年中國土地出讓金開始猛增，同比增幅達40.7%。這一數(shù)據(jù)2016年為16.8%，而2015年為負增長21.4%。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴躍進認為，當前土地市場的供應實際上充分體現(xiàn)了補庫存的導向，這有助于此類開發(fā)商土地儲備的增加。樓市降溫很大程度上是交易數(shù)據(jù)的降溫，但購房的需求還在持續(xù)，所以大趨勢依然是被看好的，這也解釋了土地市場的良好勢頭。
在住房用地市場，中國正在鼓勵多元化的供應主體。原國土資源部部長姜大明今年1月15日曾表示，將研究制定非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法。被其提及的還有深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地建設租賃住房試點?！胺欠康禺a(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地”被普遍解讀為國有企業(yè)利用自由建設用地建房，北京已有企業(yè)這樣做。5月23日，北京市住建委等多部門又發(fā)文稱，擬在集體建設用地上新建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配建，以及利用閑置的廠房、商場、寫字樓、酒店等房屋改建租賃型職工集體宿舍。
目前土地供給方式主要包括政府壟斷供地和多主體供應的結(jié)合。近年來土地管理部門一直發(fā)聲表示“探索土地市場多主體供應機制”、“政府不再是居住用地惟一供應者”。尤其是十九大提出的“多主體供應、多渠道保障、租購并舉”，以及將集體經(jīng)營性建設用地和非房地產(chǎn)企業(yè)納入供給主體，被認為是解決房地產(chǎn)市場的良藥。但打破政府土地壟斷僅限定在租賃領域，并沒有涉及商品房領域。
中原地產(chǎn)首席分析師張大偉接受經(jīng)濟觀察報采訪時表示，集體土地和閑置住房的盤活是否對商品住房土地市場產(chǎn)生影響，要看改革的力度。換句話說，現(xiàn)有的土地招拍掛機制仍然是土地供給的主體，盤活的土地是否進入招拍掛，才是判斷是否對商品房市場產(chǎn)生影響的標志。
多城土地出讓金破紀錄
自然資源部的數(shù)據(jù)顯示，今年第一季度，全國106個主要監(jiān)測城市土地供應面積4.28萬公頃，其中，住宅用地供應為1.03萬公頃，同比增加22.15%，這也是2014年以來的次高值，僅次于2017年第四季度。
今年4月份，杭州、寧波、廣州、南通、天津、揚州、成都等7個城市土地出讓金額突破百億元，創(chuàng)同期土地出讓紀錄。而在溢價率方面，熱點城市土地溢價率基本平穩(wěn)，大部分城市溢價率均保持低位。在全國范圍來看，1-4月國有土地使用權(quán)出讓收入17958億元，同比增長高達40.7%。
另外，中國土地勘測規(guī)劃院4月份發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年土地市場整體量增價漲，在供給側(cè)改革持續(xù)深化，宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)向好的背景下，全國主要監(jiān)測城市地價同比上漲6.71%。2018年第一季度，全國106個主要監(jiān)測城市土地供應面積4.28萬公頃，達到2016年以來同期供應高值。
中國土地勘測規(guī)劃院地價所所長趙松近期曾預測，2018年二季度，宏觀政策預期穩(wěn)定，土地市場將繼續(xù)保持平穩(wěn)增長態(tài)勢。
中國目前處于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌市場的土地制度變革期，盤活閑置土地，釋放城市土地供給壓力是這一時期的政策重點之一。張大偉說，目前大量企業(yè)閑置土地的出現(xiàn)，和企業(yè)自身經(jīng)營、發(fā)展調(diào)整等因素有關，但在土地供應改革早期，的確存在政府劃撥國企用地。
嚴躍進告訴經(jīng)濟觀察報，部分閑置用地實際上也有兩種心態(tài)，一是土地無償劃撥，潛在的持有成本少；二是此類土地屬性相對不清晰，經(jīng)歷了較多的企業(yè)體制改革和股權(quán)結(jié)構(gòu)變動，所以會帶來此類土地處置方面的困難。
事實上，隨著土地出讓制度的完善，主流的供地模式已經(jīng)是招拍掛，但供地模式的雙軌制仍舊存在。在中國，土地供應雙軌制，就是通過兩種方式完成土地供應：一是前者是針對行政、教育醫(yī)療、市政等公益性或非盈利性用地需求，政府將土地無償劃給特定用地主體的供地模式；二是通過市場化手段有償出讓國有土地。
土地供應雙軌制的弊端被質(zhì)疑多年，時任國家土地副總督察的甘藏春在2011年就曾表示，中國將會逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標是取消土地供應雙軌制，提高土地供應和調(diào)控能力。但多年以來，未見后續(xù)聲音。
供應雙軌制是否持續(xù)
隨著中國土地供應制度的完善，土地供應雙軌制已經(jīng)很少被提及。
深圳市1987年的全國首次招拍掛，打破了土地長期無償、無期限、無流動性的土地劃撥制度。隨后，第二年的憲法修正案將“有關土地不得轉(zhuǎn)讓”修改為“土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓”。
雙軌制由此產(chǎn)生了，盡管由此開始的招拍掛制度被一些人認為是高地價、高房價的源頭，但是這一主要供地方式也成為市場經(jīng)濟條件下最合適的模式。
一般認為，土地供應雙軌制的問題在于，它使得中國土地資源配置的非市場化程度偏高，市場不能真正反映土地的價格，有損公平原則，同時，過于寬泛的土地劃撥出讓方式還使腐敗和權(quán)力尋租成為可能。
但張大偉接受經(jīng)濟觀察報采訪時認為，取消雙軌制的說法不科學，因為政府、學校、醫(yī)院等具有公共屬性和公益性的用地通過招拍掛的方式行不通。實際上國際上普遍的做法也是公益性用地通過無償劃撥的方式解決。
最近一次關于供地方式的討論是半年前，源頭依然是深圳。2017年9月，深圳發(fā)布《關于完善土地供應管理的若干意見（征求意見稿）》，明確提出國有建設用地使用權(quán)劃撥、出讓制度，探索租賃、作價出資等建設用地有償使用方式。
深圳市房地產(chǎn)研究中心高級研究員李宇嘉告訴經(jīng)濟觀察報，此次深圳“土地新政”是一個土地供應制度的信號。加上此前棚改新政、租賃新政等政策，表明中國未來土地制度變革的方向是國有土地嚴格的“雙軌制”。
在嚴躍進看來，目前各地土地儲備的工作中，都強調(diào)了市場化供地的模式，未來類似劃撥用地可以聚焦在租賃用地上，而其他領域建議更多采用招拍掛的用地模式。
