國土部鼓勵土地權利人等市場主體參與舊改
2016年，土地拍賣市場熱度不減，部分一二線重點 城市甚至輪番上演“地荒”行情。而城鎮(zhèn)快速擴張占用大量耕地良田，土地開發(fā)強度過高，與資源環(huán)境承載力不相適應，以犧牲農用地為代價的城鎮(zhèn)化快速擴張模式已難以為繼。與此同時，城鎮(zhèn)內部卻存在著大量舊村、舊居、舊廠房“三舊”用地以及其他各種原因導致的空置、低效用地。
如何“喚醒”低效存量用地?11月23日，國土資源部召開《深入推進城鎮(zhèn)化低效用地再開發(fā)的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)新聞發(fā)布會。根據指導意見，我國將著力改變城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)主要由政府主導的現狀，建立健全政府引導、部門協(xié)同、公眾參與的工作機制，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權利人、集體經濟組織等市場主體和社會力量參與改造開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，增強改造開發(fā)的動力。
《指導意見》要求各市縣人民政府結合地方實際，提出低效用地的具體認定標準，做好調查摸底、標圖建庫和項目實施方案編制等內容。尤其是要編制低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃。
“深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，減少城鎮(zhèn)外延式擴張及新增建設用地，應該是一種趨勢。但舊城改造難度大，情況復雜，為鼓勵房企和其他社會資本介入，政府應適當在規(guī)劃和管制上放開些，給產權人更多自主權力，在開發(fā)方式上更多讓市場自行決定;同時，適當減免稅收?！眹临Y源部土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云對中國房地產報記者表示。
城中村、棚戶區(qū)、破廠房用地將作為改造開發(fā)重點
國土部政策法規(guī)司司長王守智在去年《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》發(fā)布會上曾透露，目前我國城鎮(zhèn)低效用地占40%以上，農村空閑住宅達到10%～15%，處于低效利用狀態(tài)的城鎮(zhèn)工礦建設用地約5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%。地方低效用地的突出表現是圈而不建、圈而慢建、圈多建少的問題。
何為低效土地?國土部副部長趙龍指出，主要表現為4種形態(tài)。
一是布局散亂，容積率低、建筑密度低、投入產出率低;二是產業(yè)用地配置不合理，大量工業(yè)用地集中在黃金地段，有的還是淘汰類或禁止類產業(yè);三是舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房建筑危舊、設施落后、環(huán)境臟亂，群眾意見大;四是閑置浪費現象存在，個別地區(qū)甚至出現空城、“鬼城”。
如何對低效用地再開發(fā)，《指導意見》主要從兩方面提出了管理措施：
一是，嚴格控制改造開發(fā)范圍，加強規(guī)劃統(tǒng)籌。按照既有利于對低效粗放用地改造、優(yōu)化用地結構布局，又防止標準過低、造成大拆大建的要求，《指導意見》將城鎮(zhèn)低效用地限定在第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地，并且要求權屬清晰、不存在爭議。2009年以后發(fā)生的建設用地不納入改造開發(fā)范圍。
同時，從節(jié)約集約用地、促進產業(yè)升級、改善人居環(huán)境、提升城市發(fā)展質量等方面，提出將禁止類、淘汰類、不符合安全生產和環(huán)保要求的產業(yè)用地，以及老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等作為改造開發(fā)重點。
二是健全協(xié)商和社會監(jiān)督機制?！吨笇б庖姟芬?guī)定，建立公開暢通的渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，做好民意調查，充分尊重原土地使用權人的意愿，未征得原土地使用權人同意的，不得進行改造開發(fā)。建立改造開發(fā)項目信息公開制度。嚴格執(zhí)行土地出讓相關程序，規(guī)范土地市場秩序，涉及出讓的必須開展地價評估、集體決策、結果公示。
事實上，自2008年起，國土部和廣東省就共同開展了節(jié)約集約用地試點示范省建設，推進“三舊”改造。2013年以后，浙江、遼寧、上海等省(市)也陸續(xù)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點。但目前城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)進展較慢。趙龍指出，主要有三方面因素：首先土地權利關系復雜;其次激勵措施不夠，各方參與積極性不高，一些社會資本望而卻步;第三，部分土地歷史遺留問題多。
尤其是過去，“城鎮(zhèn)低效用地改造開發(fā)主要由政府主導，改造后的土地增值收益主要成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤，被改造地塊單位和個人僅能獲取房屋和土地的相應補償，無緣分享改造開發(fā)產生的土地增值收益，致使改造開發(fā)困難重重?！壁w龍指出。
為解決這一問題，《指導意見》提出，一要建立健全政府引導、部門協(xié)同、公眾參與的工作機制，按照市場在資源配置中起決定性作用的要求，鼓勵土地權利人、集體經濟組織等市場主體和社會力量參與改造開發(fā)，形成形式多樣的改造開發(fā)模式，增強改造開發(fā)的動力。
二要建立健全平等協(xié)商機制，充分尊重土地權利人的意愿，提高改造開發(fā)工作的公開性和透明度，妥善解決群眾利益訴求，做到公平公正，實現和諧開發(fā)。
三要建立完善經濟激勵機制，協(xié)調好政府、改造方、土地權利人等各方利益，實現共同開發(fā)、利益共享。
四要嚴格保護歷史文化遺產、特色風貌和保障公益性用地，統(tǒng)籌安排公共設施、民生項目和產業(yè)用地，實現經濟發(fā)展、民生改善、文化傳承多贏。
房企布局城中村改造并不易
城市建設用地緊張是我國城鎮(zhèn)化進程中的一個突出問題，這也造成“地王”頻出，地價不斷被抬高，很多房企即便有錢也很難搶到好地塊。而城鎮(zhèn)低效用地盤活利用則潛力巨大。據廣東省調查統(tǒng)計，該省城鎮(zhèn)低效用地370多萬畝，改造后可節(jié)約土地超過100萬畝，相當于全省4年的新增建設用地規(guī)模。2011年，深圳土地供應就出現拐點：存量土地供應首超新增供應。4年來，深圳本地開發(fā)商通過城市更新項目拿地已經成為主流。
中國 指數研究院報告指出，中國普通住宅用地使用權年限為70年，按土地使用權價值折舊計算，年折舊率為1.43%。實際上目前我國城鎮(zhèn)住宅中，四成左右住宅為2000年以前所建，其住宅設計的宜居性、舒適性將逐漸不能滿足人們的居住需求。同時，在我國城鎮(zhèn)中，仍存在大量的平房，且部分住宅尚不同時擁有廚房與廁所，居住質量較差，存在較大的改造空間。參考國內外關于住房年折舊率2%的通行做法，2016～2020年間，住宅拆遷改造需求將達到29.33億平方米，占總體住房需求的34.4%。
而一二線城市由于土地供應日趨短缺，正在進入“內向增長”階段。企業(yè)要維持可持續(xù)開發(fā)業(yè)務難度加大，在此背景下，能夠盤活大量存量用地的舊城改造模式，成為大型房企的新目標。如萬科、華潤、招商地產、金地集團、中糧等，早在幾年前就在布局舊城改造。
不過，舊城改造雖是房地產發(fā)展新趨勢，但房企想參與進來并不容易。由于舊城改造開發(fā)有別于一般的房地產開發(fā)，涉及拆遷、人文歷史遺跡、居民情感等多種因素，且規(guī)劃設計難度也更高，所需處理關系更為復雜，如何獲得政府支持也是一個重要考量，因此要做持續(xù)的舊城改造開發(fā)，對企業(yè)要求也更高。目前來看，資金雄厚、綜合能力強的企業(yè)在舊城改造方面更有優(yōu)勢。而地方政府要想吸引更多社會資本介入，也需要拿出更多更有力度的優(yōu)惠措施。
